森林可持续发展规划

森林信息的获取与土地利用的可持续管理工作之间有着明确的联系。通过汇编和展示地理信息,可以加强城市综合规划,以此实现森林可持续发展。Camilla Thellbro,瑞典农业科学大学,Olof Stjernström,于默奥大学

 

当地的生态、经济和社会可持续发展的概念与含义起源于“我们的共同未来”这一全面普遍的定义,其表明了可持续发展(SuD)是“既满足当代人的需求又不会降低后代人满足他们自己需求的能力”的一种活动。

面向21世纪的行动计划(Agenda 21),是为了防止大气污染、破坏臭氧层、保护森林、海洋等,于1992年6月在巴西里约热内卢举行的国际环境会议上,规定的各国生产或者消费环境污染物质的标准或者活动。该项目认识到了国家当地的发展水平对全球可持续发展产生的作用。

面向21世纪的行动计划指出,地方权威机构能够为解决全球可持续问题提供有效的方案,因为问题的根源由当地的活动和人类行为引起。

当地权威机构的施政水平是最亲民的,因为他们既能够与公众互动,同时也可以和最高机构(包括区域级、国家级和国际上的政府机构)沟通交流。

面向21世纪的行动计划除了从当地可持续发展水平去分析问题,还将以当地为基础的空间规划作为可持续发展工作的重要内容。尽管空间规划的作用已经经过了很多年的质疑,但是现在它被认为是很重要的政治工具,用于长期可持续发展。

尤其是在欧洲地区,地区空间规划特别受到重视,它与公共部门主导的区域规划同样重要。然而,为了确保规划的相关性,当地的实践案例也具有很高的参考价值,同时,在一些地方自治的国家中例如瑞典、挪威和芬兰,也可以开展由公共部门主导的空间规划。

因此,我们认为当地空间规划,例如瑞典市政综合规划(MCP)可以作为有效地工具来进行可持续发展工作,前提是如果瑞典市政综合规划(MCP)当局能够有渠道提供所有土地利用类型的信息。

在许多地区,森林被认为是实现欧洲社会长期可持续发展目标的关键,因为森林对于社会经济的生存和生态系统而言至关重要。

因此,我们必须了解实际情况中森林的生长状况以及它们的发展状态。因为森林的生长状态深受国家法律框架和政策体制下业主所采取的管理方式的影响,所以业主和管理目标都需要得到认可。

此外,不同的森林业主都有着不同的发展目标和管理策略,这一点也是众所周知的,所以森林的生长状况同时反映了现有的、以及过去的所有权结构。

森林的生长状况也反映了森林的作用以及它对整个社会发展的用处。例如在瑞典,生产木材作为林地的商业用途已经变成了长达100多年的重要行业,因此,林业为该行业的发展带来了重大利益。

事实情况是,有40%的林地由私营或国有控股企业所有,有50%的林地为非工业私有林主所有。

 

瑞典的规划系统

瑞典的自治区作为当地权威机构垄断了空间规划及其意义,他们有责任管理领土和景观的可持续发展。

瑞典空间规划体系的建立是一个积极的、实现民主市政综合规划的过程,旨在于全面贯彻可持续发展。市政综合规划的过程及其文件涵盖了四个目标:

 

(1)实时描述土地、水资源和发达环境的现在与将来使用情况;

(2)促进地方当局和国家机构之间对国家利益的相关内容进行交流;

(3)为未来的土地利用与发展以及中央指令的执行制定有战略性的、民主的计划

(4)对本市其他所有规划具有指导性意义。

根据欧洲的情况来看,瑞典人口稀少,大部分土地以森林为主,该国的发展依赖森林,越是朝北人口越稀少,其人均森林面积也更大。

一般而言,林业经营的机械化和森林产业的集中会让该国许多北方城市人口下降。

很显然,这些情况对城市整体的可持续发展有影响。在最偏远的农村地区与北方城市中,有一半左右的当地小型企业为非工业私有森林企业,这也由此影响了当地的社会经济结构与本土文化的表达。

此外,根据一些研究表明,当地的税收和经济与文化的发展会受到住在具有森林所有权的城市里的林业业主(居民业主)影响或受到住在城市以外的林业业主(非居民业主)的影响。

无论这些林业业主是否是居民业主,他们对森林资源的利用状况都会影响大面积的城市领土,这一点是无可厚非的。使用目前普遍的轮换管理模式,每年大约有1%的生产性林地最终会被采伐,而另有3%的林地会被清场或疏伐,总之,这些活动都会在很大程度上影响着景观特征。

 

空间规划

在林地上执行空间规划是以业主的财产水平目标为根据,他们通过制定森林管理方案来展现,其重点在于林业的情况而缺少考虑景观问题。

瑞典的森林规划方案遵从森林法案的相关规定。森林法案中的条例与环境法典共同实行,同时,环境法典规范了一些森林法案没有规定的内容。

然而,环境法典中的规定不适用于现阶段的土地利用和最终的采伐措施,它应归入森林法案的内容范畴。

此外,森林法案优先考虑拥有森林所有权的业主实行的林业措施,而忽视了或很少强调土地利用问题,例如驯鹿饲养业以及娱乐活动。

然而,政府及其机构可以呼吁环境法典,从土地利用的角度将林地视为国家利益的一部分,而不是从林业的角度看待问题。

根据1993年森林法案的调整情况来看,在执行森林管理时,其生产目标和保护生物多样性的目标应具有同等价值。

然而,随着娱乐活动越来越多,社会对林地的需求引发了讨论:社会价值是否应该弥补这些既定目标的不足。拥有高社会价值(发展高社会价值)的森林,其特点在于它们接近住宅、人们能够达到树林所在地、巨大而又古老的树木占树林组成变化的主要地位,也就是说更多的树木都是充满生命力的。

这些森林应该保持天然和美观的品质,同时我们应该设法保持(或进一步发展)森林的这些优点。为了确保这样的需求得到满足,政府机构和公众需要有渠道详细了解如何才能找到这些森林、谁是这些森林的所有人、同时使用一些方法鼓励更加全面的空间规划。

 

区域规划

相比区域规划,市政综合规划应当涉及所有重要的土地利用活动以及在城市土地的范围内产生的需求。

我们认为每个城市都需要各种关于土地利用的可靠的、连续的数据来发展有效的市政综合规划。然而,市政综合规划所能整合的林地非常有限,有许多林地用于农业、驯鹿饲养业、采矿业和风力发电的发展。

然而,市政综合规划会明显受到权力机构的业务区域化、数据(包括通用信息、统计数据、地理数据等)财产权以及其他法律的影响。

区域化使得我们很难去以更加全面的角度看待社会上的自然资源利用问题,即市政综合规划的目标。

在目前的规划过程中,相对于公共利益,财产权利占据着更强的地位。然而,想要平衡财产权利和公共利益之间的关系,只有当公众利益受到损害或限制时,才有可能在规划过程中征收个人财产。

与环境和空间规划相关的法律法规将林业的利益从公共规划中分离出来,从而维护财产权利和森林的生产。

然而,市政综合规划的目标是实现可持续发展,这意味着我们需要为重要的自然生态系统、可持续土地利用、社会服务与基础设施进行规划。

进行这项规划时应当让所有当地的居民和企业受益,包括林业业主和森林企业,需要考虑到国家与地区的政策和目标。

把关于林地利用的信息纳入市政综合规划的论点提出后,就是为了更加权衡好私有土地业主、公众和国家之间的利益。在瑞典有一项具体的案例表明,实现公共访问权限后,既能够获得公众的认可,也得到了森林业主的支持。

这种做法从多方面而言是为土地利用的各种形式做完善的准备,这些形式包括私人组织娱乐活动以及旅游(其应当通过市政综合规划的战略方案)等,但是从某种程度上来说它限制了财产权利。

此外,国家利益所涉及的方面如自然和文化环境、娱乐、驯鹿饲养业、风力和水力发电以及丰富的矿产资源,都应该在市政综合规划中提及,因为这影响了财产权利。

 

瑞典的土地所有权

根据瑞典的收购法和惯例,法人(如森林企业和国家)通过私人购买新林地的可能性非常有限,除非他们将面积等值的一块土地卖给这些私有个体。

因此,我们可以认为在2016年国家和企业拥有的土地数量等同于在1958年国有和企业所有的土地数量。国有企业Sveaskog拥有的土地面积是个例外。

我们假设这家公司和其他大型的森林企业以同样的方式运营,但是在2002年该公司所有者(国家)决定让Sveaskog售卖掉10%的土地,用于促进农业和耕作的发展。

售卖这部分土地的初衷自从2002年以来已经有所变化,但是到了2016年11月份,Sveaskog在瑞典已经又卖出了将近8%的土地,其面积大约占Västerbotten整个省的9%,略高于威廉敏娜城市面积的20%。

整体稳定的所有权模式适用于非工业私有林主的经营范畴。然而,仔细分析这些非工业私有林主的类型,我们发现绝大多数人自1958年之后从威廉敏娜市向外迁移,所以可以假设在1958年由居民业主所有的相当一部分比例的林地已经归为非居民业主所有,而在1958年由居民业主所拥有的林地至今仍然由居民业主所有。

当我们观察所有权和移民的研究结果后,惊讶地发现只有3%的林地是由非居民业主和居民业主共同混合所有。

 

威廉敏娜市的森林发展现状

威廉敏娜市位于瑞典北部的西博滕省,无论是从空间规划还是从土地利用的角度来看,这所城市的发展都依赖于森林。整个瑞典关于管理城市空间规划与林业的法律基本上都是一样的。

在1958年之前,威廉敏娜市里的树木都经过了选择性砍伐。因此,大部分企业、国家和社区所拥有的林地库存很低。

根据FCA的数据显示,大部分树龄在44-58岁之间的森林,其库存的恢复于1950年至1980年之内花费了很长的时间。大部分地区一开始都被清场干净,然后再通过培植或播种(至少有这方面的计划)让林地再生。

在长期确保木材供应量的利益驱使下,森林企业首先逐步淘汰库存较低的场所,而许多非工业私有林主在1980年的时候都需要国家津贴鼓励他们,才会采取这样的措施。

不同类型的非工业私有林主所拥有的森林年龄分布的差别,表明了他们不同的管理方式,这一点很难解释清楚。

我们需要更多的信息去解释住所与管理措施之间的关系。像谁拥有森林以及林地如何被管理这样的信息,能够让城市制定的规划更有战略性,包括房地产开发、工业开发(采矿、发电等)、保护森林景观的生态和社会价值这几个方面。

 

森林中的重要价值

在瑞典,最受保护的林区是国有自然保护区。保护区的目标是保护与生物多样性、地理、风景、娱乐等方面相关的价值较高的地区。

以市政综合规划为基础进行的空间规划占主导地位之后,让城市背负着极大的责任去保护国家利益,以实现国家环境质量目标。相比其它地区,市政综合规划必须把林地的保护放在首位,维护林地可以发挥的价值。

有一项研究表明,大多数具有重大历史文化或娱乐价值的森林地区最后没有经受砍伐处理(即这些林区的形成都长达58年以上)。

然而,这项研究的结果并没有说明原因。Olsson表明了林地接近城市地区的重要性,由此来进一步解释使用频率较高的森立以及城市边缘森林的重要性。

这些研究发现意味着城市管理者不仅需要了解现存森林的保护情况,而且还要知晓人们想要居住的、进行各种各样娱乐活动的森林景观的各种记录情况以及体验价值。

如果缺乏这方面的知识,就无法为进一步保护林地提出更加全面、中肯的建议,也无法提出更加优先的发展方案,改变林地的土地利用方式。

 

整合与森林相关的地理数据

在瑞典有部分城市(以林业和采矿为主)是个例外,他们对土地使用规划和相关决策有着主要责任。

从国际的角度来看,瑞典地方自治的程度是相当独特的。在大多数其他工业化国家中,区域性水平高低更加明显。

然而,森林和林业在瑞典市政综合规划中的地位还不是很明显。如今,城市空间规划者很可能不知道,用什么方式、或者为什么他们要在市政综合规划的过程中整合森林与林地。

市政综合规划缺少资源,甚至区域和土地规划没有明显混合起来,这都导致市政综合规划的执行、以及在规划过程中混合林地的利用方式受到阻碍。

有时候财产权被理解为是造成这种阻碍的原因,但实际上这是一种误解。在公众规划的过程中考虑土地利用所带来的利益并不意味着土地自然而然地被控制,或者财产权受到规划机构的干涉。

为了满足城市了解森林环境的需求,以及将所有权的分配融入市政综合规划,我们通过森林数据同化的方法(FoDAA)把数据层叠加在地理信息系统上。

我们把FCA的调查结果与官方财产数据、森林发展状况信息、保护区、历史文化景点、文物和永久性的地理数据、第二套住房和雪橇赛道等方面相结合。

使用这种方法后我们获得了关于森林和个别森林业主(例如森林业主的类型)的具体信息。

事实上,将林地纳入正式的市政综合规划的过程中可以扩大产权。我们认为森林数据同化的方法(FoDAA)原本在空间规划中造成的难题已经不复存在。在市政综合规划的过程中当地的森林及其业主的最新信息非常重要。

此外,可能有人会说林地已经在市政综合规划的讨论范围内。企业的森林业主对于国家林业来说很重要。

这取决于森林业主居住的地方和他们管理森林的方式,这些森林业主也通过管理森林景观、在当地进行贸易和支付税收,为社会做出了贡献。

加深合作关系并协商规划能够让森林成为一个地区或国家重要的资源并受到重视。林地也会受到部分国家和公共利益的影响,这一点应当在市政综合规划中加以考虑。

正在进行的林业活动不受国家利益的影响,但如果森林业主希望使用另一种土地利用形式、或者在一个对农村发展不具有重要性的流域地区上建设东西,他们将不会获得很大的产权。

森林业主在根据公共访问权限使用公众的土地时要与他们保持轻松的关系,形成这样的风俗也有利于森林业主本身,因为这样他们可以去其他业主的林地。

 

实现林地可持续利用的有效方式

然而市政综合规划是从领土层面上实现可持续土地利用和发展的战略工具,当地政府应当在城市范围内说明不同类型土地的使用地点和方式。

另一方面,可以考虑疏伐(大约以100年为轮替周期在这期间进行两次或三次疏伐工作),从而改善森林的可及性和社会价值。

此外,林地道路网络为公众和商业活动增加了森林景观的可及性。总之,城市对林地的其他用途的规划可能影响到不同森林业主的土地,以及以这些业主希望的方式去使用或不使用土地的可能性。

森林和森林业主的数据对市政综合规划的补充也改善了规划过程中沟通环节的先决条件。由于森林和林地的使用被添加到土地利用的总体规划中,地方政府与森林业主(以及其他土地使用行为者和机构)在对话时会有更好的出发点。

森林数据同化的方法(FoDAA)为我们带来了公共基础和交流工具。使用FCA来确定森林是否最后经过砍伐处理工作,也让该工具获得了时间洞察力。

数据同化的方法(FoDAA)可以用于探讨以及合作产生更加新颖的、深入的知识,让我们了解森林的价值和使用者的需求与愿望,包括森林业主和在市政规划过程中需要考虑的林地问题。

此外,该数据同化的方法(FoDAA)还可以基于财产物质水平和更广阔的区域范围内使用,例如在一个地区或国家内,使用它可以增加选择规模扩大、规模缩小、以及地理位置的灵活性。

这种优势让不同行业与不同社会层次的政府机构与其他类型的行为者能够了解相同的信息,确保他们提出的问题都是基于同样的事实,尽管接下来会以不同的方式来解决。

有关于林地的一些涉及范围广阔的共享知识无疑是非常重要的,它们可以促成不同行业之间行为者的成功交流与合作。因此,在市政综合规划过程中将关于林地利用的高质量数据进行同化,能够让土地利用更具有发展前景,同时也可以避免土地利用所引起的冲突。

 

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